Decreto reale 463/2020 del 14 marzo che dichiara lo STATO DI ALLARME. UN ANNO DOPO, LO STATO STA PAGANDO I DANNI?

Il 14 marzo 2021 è trascorso un anno dall'approvazione da parte del governo spagnolo del Regio Decreto 463/2020 del 14 marzo, che dichiara lo stato di allarme per la gestione della situazione di crisi sanitaria causata dalla COVID-19.

Per la seconda volta nella storia della nostra recente democrazia, è stato decretato lo stato di allarme, questa volta con l'obiettivo di fermare le infezioni da coronavirus che sono cresciute in modo esponenziale nella prima quindicina di marzo, dopo che l'Organizzazione Mondiale della Sanità ha dichiarato l'11 marzo un allarme sanitario pandemico.

Nel suo preambolo, il Governo ha giustificato questo stato di allarme con la necessità di far fronte alla situazione grave ed eccezionale derivante dalla pandemia, per la quale è stato necessario adottare una serie di misure essenziali e proporzionate di carattere straordinario, tra cui, tra l'altro, le limitazioni alla circolazione sulle strade pubbliche e la sospensione dell'apertura al pubblico di locali ed esercizi commerciali, ad eccezione dell'attività dichiarata essenziale.

Questo insieme di misure, che nella sua forma più rigida prevedeva il confinamento della popolazione, è rimasto in vigore fino alle ore 00:00 del 21 giugno 2020, quando è terminata la sesta estensione dello stato di emergenza.

Siamo tutti consapevoli delle gravi conseguenze economiche che il confino ha avuto sulle nostre aziende e imprese, che in termini macroeconomici hanno portato a un calo del 21,6% del Prodotto interno lordo nel secondo trimestre del 2020.

Sono state adottate molte misure per cercare di alleviare le conseguenze: ERTES per cause di forza maggiore, crediti ICO, sussidi diretti o competitivi da parte dei governi locali e regionali, dilazioni fiscali; lo scorso 13 marzo è stato approvato il Regio Decreto Legge 5/2021, del 12 marzo, sulle misure straordinarie per sostenere la solvibilità delle imprese in risposta alla pandemia COVID-19, che disegna un nuovo programma di aiuti per i settori colpiti; tuttavia, questo insieme di sussidi non copre completamente i danni causati.

Ciò solleva la questione, a distanza di un anno, se le decisioni prese dal governo fossero o meno appropriate e se, di conseguenza, i danni subiti possano essere richiesti allo Stato, soprattutto tenendo conto che l'articolo 3.2 della Legge Organica 4/1981, del 1° giugno 1981, sugli stati di allarme, emergenza e assedio, che sviluppa l'articolo 116 della nostra Costituzione, obbliga coloro che hanno subito danni diretti, o nei loro beni o diritti, a causa di atti a loro non imputabili, in seguito all'applicazione degli atti e delle disposizioni adottate durante la validità di tale legge, in conformità con le disposizioni della legge stessa e che, nel nostro ordinamento, possono assumere due forme, l'espropriazione o la responsabilità patrimoniale.

In termini generali, per responsabilità patrimoniale dell'amministrazione si intende l'obbligo di risarcire i danni subiti dai cittadini nel funzionamento normale o anomalo dei servizi forniti dalle amministrazioni pubbliche.

I suoi principi, derivati dal riconoscimento di questo obbligo da parte della Costituzione all'articolo 106 e inclusi nell'articolo 32.1 della legge 40/ 2015, del 1° ottobre, sul regime giuridico del settore pubblico, sono i seguenti:

• Esistenza di un evento attribuibile all'Amministrazione nel funzionamento normale o anomalo di un servizio pubblico.
• Lesione subita da individui ai loro beni o diritti; a differenza del danno, la lesione implica non solo che vi sia un pregiudizio ai beni, ma anche che sia illegittima, cioè che non vi sia un obbligo legale di sopportarla, e deve inoltre essere effettiva, economicamente valutabile e individualizzata.
• Nesso causale tra l'evento e la lesione causata o, in altre parole, l'esistenza di fattori oggettivi la cui ipotetica inesistenza avrebbe impedito la lesione.
• Assenza di forza maggiore, intesa come evento straordinario e inevitabile, al di là di ogni circostanza prevedibile. Questo requisito è rafforzato dalle disposizioni dell'articolo 34.1 della Legge 40/2015, LRJAP, secondo cui "I danni derivanti da eventi o circostanze che non potevano essere previsti o evitati in base allo stato delle conoscenze scientifiche o tecnologiche esistenti al momento del loro verificarsi non sono risarcibili, fatta salva l'assistenza o i benefici economici che le leggi possono stabilire in tali casi".

Una volta soddisfatti questi requisiti, la responsabilità viene promossa direttamente dall'interessato, corredata dalle prove a sostegno della stessa, dando luogo a un procedimento/processo amministrativo che deve risolversi entro un periodo di sei mesi. Una volta che la responsabilità è stata espressamente negata dall'amministrazione o a causa di un silenzio amministrativo negativo, se questo periodo trascorre senza una risposta, si apre un riesame da parte delle corti e dei tribunali amministrativo-contenziosi, che decideranno in ultima istanza.

Il termine per l'avvio del procedimento è di un anno dal verificarsi dell'evento o dell'atto che dà luogo al risarcimento, anche se, in caso di danno continuativo, tale termine decorre dal momento in cui il risultato dannoso può essere definitivamente accertato, il che ha indotto la giurisprudenza a precisare che il termine di prescrizione dell'azione di responsabilità patrimoniale in questo tipo di fattispecie non inizia a decorrere finché non siano cessati gli effetti dannosi dell'evento causale.

Alla luce di quanto sopra, qualsiasi richiesta di risarcimento per i danni subiti dal Regio Decreto 463/2020, deve mirare a dimostrare i presupposti della responsabilità pecuniaria.

Tuttavia, non si tratta di una semplice attività amministrativa; l'evento causale non è, in senso stretto, un servizio pubblico erogato in modo anomalo o un atto amministrativo, ma il danno subito deriva direttamente da una norma, il Regio Decreto 463/2020, che dichiara uno stato di allarme, la cui natura non è quella di una norma, di un regolamento, anche se emanato dal Governo, ma di una legge, un rango normativo che era già stato riconosciuto dalla Corte Costituzionale in STC 83/2016 (e prima in ATC 7/2012), in relazione allo stato di allarme decretato nel 2010 a causa della crisi dei controllori di volo.

Ciò introduce un altro elemento nei requisiti da tenere in considerazione per determinare l'attribuzione della responsabilità allo Stato, ossia se una legge può dare luogo a responsabilità, il che porta alla questione della cosiddetta responsabilità patrimoniale dello Stato legislatore.

Sebbene, tradizionalmente, il riconoscimento della responsabilità patrimoniale fosse negato ai danni economici causati dalla legge, in quanto manifestazione del principio di sovranità, questa affermazione è stata successivamente qualificata dalla dottrina più recente e ha trovato la sua espressione legislativa nell'articolo 32.3 e 4 della Legge 40/2015, LRJAP, dove si distinguono le seguenti attribuzioni di responsabilità:

• Responsabilità finanziaria per atti legislativi di natura non espropriativa di diritti che i cittadini non hanno l'obbligo giuridico di sostenere, a condizione che tali atti prevedano espressamente la possibilità di un risarcimento.
• Responsabilità finanziaria per atti legislativi dichiarati contrari alla Costituzione spagnola. In questo caso, il termine per rivendicarla decorre dalla data di pubblicazione della sentenza che dichiara l'incostituzionalità.

A queste categorie vanno aggiunte, infine, le norme con rango di legge a contenuto materialmente espropriativo, a fronte delle quali, se non si determina la procedura per l'indennizzo dei diritti, l'amministratore può chiedere la responsabilità in alternativa alla richiesta di un indennizzo.

Avendo esposto il regime che sarebbe applicabile ai danni nel nostro caso, non possiamo negare che la questione sia sufficientemente complessa per affermare che lo Stato deve risarcire in tutti i casi i danni derivanti dallo Stato di Allarme.

Come si vede, la fattibilità di questo tipo di caso dipenderebbe o dalla dichiarazione di incostituzionalità del Regio Decreto 463/2020, o dalla considerazione che si tratta di un regolamento materialmente espropriativo, fermo restando che le chiusure decretate costituiscono realmente un'espropriazione di diritti, poiché altrimenti, non essendo stato stabilito un regime specifico per risarcire i danni causati alla proprietà dallo stato di allarme, si precluderebbe la possibilità di chiedere un risarcimento.

Per quanto riguarda i procedimenti di incostituzionalità, non dobbiamo dimenticare che le parti interessate sono direttamente escluse, in quanto solo il Presidente del Governo, il Mediatore, cinquanta deputati o cinquanta senatori sono legittimati a presentare un ricorso di incostituzionalità entro tre mesi dalla pubblicazione, cosa che non è stata fatta in relazione al Real Decreto 463/2020.

Un'alternativa sarebbe che la parte interessata, nell'ambito della procedura, a fronte di un'ipotetica decisione contraria al riconoscimento della responsabilità finanziaria dello Stato, in sede di riesame davanti alla giurisdizione contenziosa-amministrativa, presenti una questione di incostituzionalità, la Corte la accolga, la questione venga sollevata davanti alla Corte Costituzionale e quest'ultima dichiari l'incostituzionalità della norma. Anche così, l'approccio dovrebbe passare attraverso due tipi di processi, quello di ammissibilità della questione da parte della Corte incaricata di trattare il caso, e quello di incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale.

E anche così, dopo tutto questo pasticcio procedurale sulla costituzionalità o meno del Regio Decreto 463/2020, potrebbe ancora accadere che la Corte capisca che l'ente amministrativo era obbligato a sopportare il danno, o che siamo in presenza di un caso di forza maggiore, che esclude la responsabilità patrimoniale, con il rischio incluso che in tribunale ci possa essere un'eventuale condanna alle spese a causa del rigetto del ricorso.

Su quest'ultimo aspetto, non va persa di vista la Sentenza della Camera Amministrativa del Tribunale Nazionale del 15 aprile 2013, che, nello sciopero dei controllori del traffico aereo del 3-5 dicembre 2010, ha confermato l'esclusione della responsabilità del Ministero dei Lavori Pubblici e di AENA per causa di forza maggiore, dato che vi era "(...) una situazione assolutamente eccezionale, grave, imprevedibile e inevitabile, generata in modo premeditato e volontario dai controllori del traffico aereo con l'obiettivo di far collassare lo spazio aereo (...)".) una situazione assolutamente eccezionale, grave, imprevedibile e inevitabile, generata in modo premeditato e volontario dai controllori del traffico aereo con l'obiettivo di far collassare lo spazio aereo (...)".

Se questo è stato il pronunciamento su un evento in cui c'è stata una componente di volontarietà da parte di un corpo di dipendenti pubblici legati all'amministrazione dello Stato, a mio avviso, sarà molto più facile per i tribunali vestire di forza maggiore gran parte di quello che è successo in quei giorni di marzo e aprile 2020, perché in fondo le misure adottate per arginare un virus di cui all'epoca non si sapeva quasi nulla, erano simili in altri Paesi, e il confino è diventato il modo più immediato per contenerne la diffusione.

Come si vede, il grado di complessità della materia è molto elevato; non si può concludere che esista una generica attribuzione di responsabilità patrimoniale allo Stato; è necessario individuare l'evento che ha causato il danno, verificare caso per caso quale amministrazione o potere statale sarebbe responsabile e, sulla base di questo, reclamare attraverso il canale appropriato; al contrario, è facile rimanere coinvolti in dibattiti giuridici, che non giovano alle possibili vittime e dai quali non si può trarre alcuna conclusione categorica.

Per questo motivo, è fondamentale che l'interessato che avvia questo tipo di procedura si faccia consigliare e sia consapevole della complessità e della reale percorribilità della procedura per portare a buon fine la richiesta di risarcimento, pena l'investimento di tempo e denaro in una procedura mossa dalla necessità di recuperare quanto perso con lo stato di allarme di un anno fa, e di cui non si ha certezza del risultato.

Hortensio Santos (Avvocato T&L)