Real Decreto 463/2020, de 14 de Marzo por el que se declara el ESTADO DE ALARMA. UN AÑO DESPUÉS, ¿ES EL ESTADO QUIEN PAGA LOS DAÑOS?

El pasado 14 de marzo de 2021 se cumplió un año desde que el Gobierno de España aprobara el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Por segunda vez en la historia de nuestra democracia reciente se decretaba un estado de alarma, esta vez con la finalidad de atajar los contagios por coronavirus que de una manera exponencial crecían en la primera quincena de marzo, y ello, después de que la Organización Mundial de la Salud declarara la alerta sanitaria por pandemia el día 11 de marzo.

En su preámbulo el Gobierno justificó dicho estado de alarma en la necesidad de hacer frente a la situación grave y excepcional surgida por la pandemia, para lo cual era necesario adoptar un conjunto de medidas imprescindibles, proporcionadas, de carácter extraordinario, entre las que se encontraba, entre otras, la limitación para deambular por la vía pública y la suspensión de la apertura al público de locales y comercios minoristas, con la excepción de la actividad declarada esencial.

Este conjunto de medidas, que en su máximo rigor supusieron el confinamiento de la población, tuvo vigencia hasta las 00:00 horas del 21 de junio de 2020, fecha en la que finalizó la sexta prórroga de este estado de alarma.

Todos sabemos las graves consecuencias económicas que el confinamiento tuvo para nuestras empresas y comercios, y que en términos macroeconómicos llevaron a una caída del 21,6 % del Producto Interior Bruto durante el segundo trimestre de 2020.

Han sido muchas las medidas adoptadas para intentar paliar las consecuencias: ERTES por fuerza mayor, créditos ICOs, subvenciones directas o en régimen de concurrencia por parte de Ayuntamientos y Comunidades Autónomas, aplazamientos de impuestos; el pasado 13 de marzo se aprobó el Real Decreto Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19, el cual diseña un nuevo programa de ayudas para los sectores afectados; aun así, este conjunto de subvenciones no llega a cubrir completamente el perjuicio producido.

Esto hace que, un año después, se cuestione si las decisiones adoptadas por el Gobierno fueron o no adecuadas, y si, en consecuencia, el conjunto de pérdidas sufridas puede ser exigido al Estado, más teniendo en cuenta que el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que desarrolla el artículo 116 de nuestra Constitución, obliga a indemnizar a quienes hayan sufrido daños y perjuicios de manera directa, o en sus bienes o derechos, por actos que no les sean imputables, como consecuencia de la aplicación de los actos y disposiciones adoptadas durante la vigencia de aquél, de conformidad con lo dispuesto en las leyes, y que en nuestro derecho, puede revestir dos vías, la expropiatoria o la vía de la responsabilidad patrimonial.

En términos generales, por responsabilidad patrimonial de la administración podemos entender la obligación de indemnizar los daños y perjuicios sufridos por los ciudadanos en el funcionamiento normal o anormal de los servicios prestados por las administraciones públicas.

Sus principios, derivados del reconocimiento que hace la Constitución a esta obligación en el artículo 106, y recogidos en el artículo 32.1 de la Ley 40/ 2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, son los siguientes:

• Existencia de un hecho imputable a la Administración concretado en el funcionamiento normal o anormal de un servicio público.
• Lesión sufrida por los particulares en su patrimonio o derechos; a diferencia del perjuicio, la lesión implica no solo que exista detrimento patrimonial, sino que el mismo sea antijurídico, es decir, que no exista obligación jurídica de soportarlo, debiendo ser, además, efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
• Relación de causalidad entre el hecho y la lesión producida, o dicho de otra manera, que existan factores objetivos cuya inexistencia en hipótesis hubiera evitado aquélla.
• Ausencia de fuerza mayor, entendida como un supuesto extraordinario e inevitable, fuera de toda previsión. Este requisito viene reforzado por lo dispuesto el artículo 34.1 de la Ley 40/2015, LRJAP según el cual “No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer en tales casos".

Cumplidos estos requisitos, la responsabilidad se promueve directamente por el interesado, acompañando a su instancia los elementos de prueba justificativos de los mismos, dando lugar a un procedimiento/expediente administrativo que debe resolverse en un plazo de seis meses. Denegada expresamente la responsabilidad por la administración o por silencio administrativo negativo, si transcurre este plazo sin respuesta, se abre la vía de la revisión por los Juzgados y Tribunales de lo contencioso administrativo quienes decidirán en última instancia.

El plazo para promover el expediente es de un año desde que se produce el hecho o acto que motive la indemnización, si bien, para el caso de los daños continuados, dicho plazo se inicia desde que el resultado lesivo pueda ser evaluado de manera definitiva, lo que ha llevado a la jurisprudencia a señalar que el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial en este tipo de supuestos no empieza a computarse sino hasta que cesan los efectos lesivos del hecho causante.

Atendiendo a lo anterior, cualquier expediente de reclamación patrimonial cuyo objeto sea el resarcimiento de los daños sufridos por el Real Decreto 463/2020, debe tener por objeto acreditar los presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

Ahora bien, no estamos en presencia de una actividad de la administración sin más; el hecho causante no es en puridad un servicio público que se haya prestado de manera anormal, o de un acto administrativo, sino que la lesión sufrida deriva directamente de una norma, el Real Decreto 463/2020, que declara un estado de alarma, cuya naturaleza no es la de un reglamento, a pesar de emanar del Gobierno, sino de una ley, rango normativo que ya fue reconocido por el Tribunal Constitucional en la STC 83/2016 (y ya antes en el ATC 7/2012), en relación con el estado de alarma decretado en 2010 a causa de la crisis de los controladores aéreos.

Ello introduce otro elemento en los requisitos a tener en cuenta para determinar la atribución de responsabilidad al Estado, esto es, si una ley puede dar lugar al nacimiento de responsabilidad, lo que lleva a plantearnos la llamada responsabilidad patrimonial del estado legislador.

Si bien, tradicionalmente, se venía negando el reconocimiento de responsabilidad patrimonial a las lesiones económicas ocasionadas por la ley, por cuanto que es una manifestación del principio de soberanía, posteriormente dicha afirmación ha sido matizada por la doctrina más reciente, y encontró su plasmación legislativa en el artículo 32.3 y 4 de la Ley 40/2015, LRJAP, donde se pueden distinguir las siguientes atribuciones de responsabilidad:

• Responsabilidad patrimonial de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los ciudadanos no tengan el deber jurídico de soportar, siempre que en dichos actos se contemple expresamente la posibilidad de la indemnización.
• Responsabilidad patrimonial de actos legislativos declarados contrarios a la Constitución Española. En este caso, el plazo para poder exigirla comenzaría a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declarando la inconstitucionalidad.

A estas categorías habría que añadir, finalmente, las normas con rango de ley de contenido materialmente expropiatorio, frente a las cuales, si no se determina el procedimiento indemnizatorio de los derechos, el administrado puede exigir responsabilidad como alternativa a la solicitud de un justiprecio.

Una vez expuesto el régimen que resultaría aplicable a los daños de nuestro supuesto, no podemos negar que la cuestión es lo suficientemente compleja como para afirmar que el Estado debe indemnizar en todos los casos por los daños originados durante el Estado de Alarma.

Como vemos, la viabilidad de este tipo de expedientes pasaría, bien por la declaración de inconstitucionalidad del Real Decreto 463/2020, o bien por considerar que el mismo es una norma materialmente expropiatoria al entender que los cierres decretados constituían realmente una expropiación de derechos, pues de lo contrario, al no haberse establecido un régimen específico para indemnizar la lesiones producidas en el patrimonio por el estado de alarma, quedaría cerrada la posibilidad de reclamar su indemnización.

Por lo que se refiere a los procedimientos de inconstitucionalidad, no debemos olvidar que los interesados tienen cerrada la vía de manera directa, pues solo están legitimados para la interposición de un recurso de inconstitucionalidad el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, o cincuenta Senadores en el plazo de tres meses a partir de la publicación, lo que no se ha hecho en relación con el Real Decreto 463/2020.

Una alternativa sería que el interesado, dentro del procedimiento, ante una hipotética resolución contraria a reconocer la responsabilidad patrimonial del Estado, en revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa, impulse una cuestión de inconstitucionalidad, el Juzgado la acepte, se plantee la cuestión ante el Tribunal Constitucional y éste declare la inconstitucionalidad de la norma. Aun así, el planteamiento tendría que pasar por dos tipos de juicios, el de procedibilidad de la cuestión por parte del Tribunal encargado de conocer el caso, y el de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional.

Y aun así, después de todo este embrollo procedimental sobre la constitucionalidad o no del Real Decreto 463/2020, pudiera ocurrir que el Juzgado entendiera que el administrado tenía obligación de soportar el daño, o que estamos en presencia de un supuesto de fuerza mayor, excluyente de la responsabilidad patrimonial, con el riesgo incluido de que en vía judicial pudiera existir una eventual condena en costas por la desestimación del recurso.

Sobre este último aspecto, no podemos perder de vista la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de abril de 2013, quien, en la huelga de controladores de los días 3 a 5 de diciembre de 2010, confirmó la exclusión de responsabilidad del Ministerio de Fomento y de AENA por considerar que existió fuerza mayor dado que se vivió “(…) una situación absolutamente excepcional, grave, imprevisible e inevitable, generada de manera premeditada y voluntaria por los controladores aéreos con la finalidad de colapsar el espacio aéreo (…)”.

Si este fue el pronunciamiento sobre un hecho en el que existía un componente de voluntariedad por parte de un cuerpo de funcionarios adscritos a la administración del Estado, a mi juicio, mucho más sencillo lo tendrán los tribunales ahora para vestir de fuerza mayor gran parte de lo acontecido en aquellos días de marzo y abril de 2020, pues al fin y al cabo, las medidas adoptadas para frenar un virus del que apenas se sabía nada por entonces, fueron similares en otros países, y el confinamiento se convirtió en la forma más inmediata para contener su propagación.

Como vemos, el grado de complejidad en este asunto es muy alto; no podemos concluir que exista una atribución genérica de responsabilidad patrimonial al Estado; hay que localizar el hecho causante del daño, verificar caso por caso qué administración o poder del Estado sería el responsable, y en función de ello, reclamar por el cauce adecuado; por el contrario, es fácil prestarse a debates jurídicos, que no redundan en beneficio de los posibles damnificados y del que no se extrae conclusión categórica.

Por ello, resulta imprescindible que el interesado que inicie este tipo de procedimientos se asesore, y conozca la complejidad y viabilidad real de los mismos para llevar a buen término la reclamación planteada, so pena de invertir tiempo y dinero en un procedimiento, movido por la necesidad de recuperar aquello que se perdió con el estado de alarma de hace un año, y del que no existe seguridad en cuanto al resultado.

Hortensio Santos (Abogado T&L)